“人民听证”的发展历程和阶段特点

2015年3月

县市人大及其常委会依法行使监督权，是宪法和法律赋予的职权。但在具体工作中，往往存在边界不清、条款规定原则性很强而操作无标准的问题，或者没有好的方式方法。2007年以来，乐清人大在怎样落实条款规定及采取什么样的方式方法落实上进行了一些探索，建立和实行了“人民听证”制度，有效改善了人大监督，使人大权力的行使以及与“一府两院”的关系上有了一个可掌控的“度”，对被监督方也有了刚性要求和约束。同时，扩大了公众有序参与，推进了基层民主政治建设。从最初的“一年三考副市长”，到2009年听证对象向部门延伸、突出“辩论式议政”，到2011年听证议题由人代会确定，到2013年强调协商民主、促成社会共治，到2014年重视“议行合一”、协商民主，再到今年议题选择方向的重新界定，随着认识和监督实践的发展，“人民听证”一直在规范、提升中。

“一年三考”副市长

“人民听证”制度始于2007年。这年4月，乐清市人大常委会决定，在常委会闭会期间，以专题会议的形式，听取各位副市长年初、年中、年末关于分管的专项工作情况的报告。这项制度一经推出就引发广泛关注，全国70多家媒体作了相关报道。其中《南方周末》发表深度报道，称之为“变革”，称之为“广场政治”。北京的《新京报》特此发表社论予以力挺。

当时的会场布置一改过去的做法，独具匠心：主席台的背景是镶嵌有巨大国徽的红色天鹅绒帷幕，人大常委会全体委员和市委领导坐在主席台上。主席台两侧是两个屏幕，发言者和重点人物的图像，被放大在这个屏幕上。台下分成三列，两边各是市人大代表、旁听市民、乡镇人大主席团成员和机关人员，中间一列是“一府两院”领导和政府各部门负责人。台上台下形成“对垒”。“对垒”双方靠侧面的位置，是一个发言席，在那里，副市长和职能部门负责人要接受听证，回答询问。整个过程由网络和电视进行现场直播。

为保证听证效果，乐清市人大常委会还对会议的形式和相关程序作了规定，在讨论阶段，旁听的市民有权发表意见。同时，市人大常委会在调研期间，比过去更多地听取和吸纳市民的意见。

第一次人民听证会主要是听取副市长的汇报。这个汇报做得如何？与会代表可以现场发表意见。不过，更正式的意见是在第二次人民听证会上向副市长现场提出。除了在会上反馈意见，每次人民听证会后，人大还将5-10项群众普遍关注的重点工作，以公告的形式在乐清日报上发布。

这些重点事项解决得怎么样，副市长必须在三个月后的下一次专题常委会上进行报告，接受审议。而在这三个月期间，人大也派出自己的调研组，就公告执行情况展开调研，作为下次听证会上审议的依据。

2007年至2008年间，乐清市“两抢一盗”形势严峻，抢劫抢夺和入室盗窃案件占全部刑事案件的90%以上，老百姓反应强烈。在2008年10月召开的人民听证会议上，人大常委会把它列为专项议题进行听证，并指出存在的问题。政府立即着手整改，仅视频监控和治安岗亭的建设投入就达4000多万元，同时缩短了出警时间，建立快速反应处置机制。到2009年7月，此类案件同比下降24%，其中“两抢”案件同比下降45.78%。

乐清市区有一条通往中雁荡山风景区的道路，叫乐白公路。这条道路建于1994年，路基只有7.5米宽。随着经济社会的发展，现有的道路已无法承受目前的交通流量，高峰时段车辆通行拥堵不堪，拓宽改建迫在眉睫。但由于多种原因，征地等问题多年来解决不了，公路改建一直没有动静。2008年，乐清市人大常委会将此作为专项工作进行听证，重点督办。市长办公会议专题进行研究，专门组建了工程建设指挥部。经过近10个月的努力，到09年10月底，拓宽工程顺利开工。

向部门延伸、突出“辩论式”议政

“广场政治”要向政府有关部门延伸——2008年3月的乐清市十四届人大二次会议上，代表们对此呼声很高。根据监督法和相关法律的规定，政府的专项工作一般是由政府的负责人向人大常委会报告，也可委托有关部门负责人向人大常委会报告。无论是市长或是局长作报告，都是合法的。人大常委会有权对某些具体事项进行审议。

从2009年8月开始，乐清市人大常委会扩大了听证的范围，从副市长延伸到政府部门的局长。就“人民听证”的意义和形式而言，这是一体的事，但又有新的进步，质量和效果进一步得到提高，会上有报告、有辩论，甚至出现针锋相对的局面，形式更加活跃。听证涉及的议题大多来自代表议案，更具体，与民众关系更直接，碰到什么问题、有什么困难、有什么阻力，表述得更加明白。人大代表的作用和权力也得到了进一步的体现。以往市人大代表基本只参加每年一度的人代会，如今一旦哪个议案成为听证的题目，提案的代表则要参加会前调研和听证会议，发表自己的意见。

2009年9月，乐清市人大组织关于城市居民危房鉴定和改建的公共政策听证会议。这项工作老百姓关注度很高，牵涉到政府的两个部门。会上，这两个部门展开了充分的辩论。市房管局认为，危房鉴定走热是房价上升和政府对住宅用地供给量的控制造成的，2009年实际鉴定房数巳经超过2000户。市规划建设局则认为，危房鉴定成为居民在老城区范围内申请建房的前置条件，居民通过危房鉴定达到建房的目的。而对危房鉴定把关不严，导致民房自拆自建量非常庞大，出现了一大批违章建筑，影响了正常的规划管理和城市建设。建议房管局严格规范危房鉴定，不得放低鉴定标准。对鉴定不实的鉴定机构，要给予相应的处理。通过辩论，房管局承认他们对新的动态情况不明，与相关部门缺乏沟通，同时认为鉴定不严给该局的鉴定工作带来一些负面影响。

此前，市人大常委会已对此问题进行了调研。相关工委负责人在会上举例报告说，危房鉴定中或多或少存在着“人情鉴定”的情况。但同时报告说，目前老城区的规划编制同样存在问题，居民们“怨声载道”，并造成大量矛盾。人大常委会委员在尔后的审议中有支持继续做危房鉴定的，也有反对的，也有认为危房鉴定和规划许可两者没有必然联系的。

几天后，人大常委会召开主任会议，以人大常委会的名义给市人民政府发了一个公函，内容如下：“《乐清市城市住宅建设规划管理暂行规定》是1999年由市政府制发的，时间巳跨十年，它与现行情况有所脱离。市人民政府要根据实际情况，予以完善修正。并在三个月后，将执行情况向人大报告。”市政府于当年12月出台了加强城镇危旧房改造管理工作的新规定，同时加强了危房鉴定和批后管理。

听证议题由人代会决定

2011年以后，“人民听证”对议题的来源作了进一步的明确，所有的议题均来自人代会期间代表提出的议案，尽量做到“党委力推，百姓关注，政府能解决”；议题由过去常委会决定，改为代表大会决定，使其更具权威性和严肃性。

2011年1月，乐清市第十四届人民代表大会第五次会议首次以大会决议的形式，将大会期间代表提出的《关于加强城市公共交通的建设与管理的议案》、《关于科学规范地进行城乡绿化工作的议案》、《关于加强公厕建设和管理的议案》、《关于加快垃圾无害化处理的议案》、《关于在全市范围内限放烟花爆竹的议案》及《关于大荆铸造产业整治与后续工作的议案》等6件议案列入2011年度“人民听证”议题。

2011年12月，市人大常委会对在全市范围内限制燃放烟花爆竹工作进行“人民听证”，并根据省人大的授权，对乐清的限制燃放作出规定。会后，市政府根据人大的意见，专门成立了限制燃放烟花爆竹工作领导小组，并将限制燃放区域从中心城区扩大到几个中心集镇，取得良好的社会反响。

强调协商民主、促成社会共治

2012年11月，党的十八大提出了“协商民主”的概念。“协商民主”是社会主义民主的一种新形式，是党的群众路线的深化，体现了科学的治理理念。乐清市人大在“人民听证”的创新探索中，也在积极实践协商民主的原理，扩大公民有序政治参与，促成社会力量共同参与讨论和解决公共事务。

这个时期，“人民听证”更加强调协商民主。人大、政府、代表，包括个别市民，在会上面对面阐述观点和理由，互相听取意见。协商是多层次的，包括人大和政府、人大工委和有关部门、代表和政府、代表和人大，以及人大与市民之间的协商。协商的方式多种多样，既有提出方案，也有对问题的探索和询问、解答等。表达意见直接，方案直接，回答问题也直接，人大的监督介入也直接。在这一过程中，乐清市人大坚持扩大公众的有序参与，引导各方力量共同关注社会难题的处理，形成共治合力。

2013年，乐清市人大进行了4场人民听证。每个议题的会前调研准备时间在三个月以上，参与的代表及相关人员一般都在50人以上，而政府及其部门也投入了基本相应的时间和人员。会议都安排一天的时间进行，每场人数大多超过200人。会上，副市长或者部门负责人报告专项工作，人大常委会委员作相应的调研发言，其余的充裕时间用于委员、代表、市民方面和政府方面的对话、沟通和协商。会后，常委会整理相关材料和数据，经主任会议讨论确定后，发文交政府落实，工委督促实施，跟踪监督。会议采取实况网络直播，全程的发言由速记归档。

第一场：关于河道及河道整治的“人民听证”。人大调研时间长达三个月，参与人员170多人次。4月27日举行了一天的会议，200多人参加，5个部门作报告，8位常委会督办委员发表调研意见。代表就治河的有关政策、举措、问题、矛盾与政府副市长及部门局长进行了3个多小时的对话。就在这次会议上，三位局长就河道的污染问题公开道歉。会后，常委会专门发出通知，要求将河道整治办、水利局、市政园林局、环保局、农业局（林业局）、住建局等部门与河道整治相关的工作职责以及2013年工作计划予以公布，接受社会监督。

第二场：关于食品安全的“人民听证”。人大除了对食品安全“一法两规”进行一般性执法检查外，重点先后检查了10个镇街和8个市级食品安全监管部门；视察了27个食品安全问题点，实地检查了加工作坊、农业基地、农贸市场、蔬菜批发市场、集市超市、饮食摊店等30多个食品生产经营单位；开展了食品安全问卷调查，广泛征求社会意见。6月27日，召开了“人民听证”会议，在观看视频专题片和公布社会调查结果后，13位代表向人大和政府部门提出询问。代表询问有依有据，发言质量高，切中要害。工商局、海洋与渔业局局长弃用了印发给会议的原报告，对会议提出的意见和建议，进行了现场回应。整个会风也很接地气，敢于直面问题，少了空话、套话，多了对问题的思考，让政府与各界有了沟通的渠道，“把我的困难告诉你，把我的制约也告诉你。”政府怎么做，老百姓怎么做，有了个协商，大家都明确了责任。

第三场：关于城乡清洁的“人民听证”。人大代表以及部分市民对17个镇街进行了14次调研视察。8月29日，召开“人民听证”会议。会议以视频的形式，将乐清的垃圾围城现状展现在近200名与会者面前。随后8位常委会督办委员发表调研意见。9位人大代表、4位市民就垃圾处理、路面保洁、道路开挖、饮用水水源、人大的监督职能等问题向相关部门和人大常委会现场发问。6个部门进行了表态性发言，并一一解答代表和市民的提问。人大在综合各方意见的基础上，形成了有关社会参与和长效管理、部门联动、加大宣传教育和舆论监督、完善和增加基础设施建设以及垃圾分类等5条审议意见，尔后又开展了多种形式的视察监督。

第四场：关于治堵和“四小车”整治的“人民听证”。人大于3月份组成专门调研组，到17个镇街和相关部门展开调研，历时6个月。制作了视频专题片，收集了90条建议和意见，并召开了部门对接交办会。10月31日，召开“人民听证”会议，5位常委会督办委员分别围绕治堵情况、“四小车”问题、交通基础设施建设、公交、城管等方面问题发表了调研意见，并向有关部门提出了询问。会议也安排了代表与部门的对话。交通、公安等部门对代表提出的104国道虹桥过境段的通车时间、翁垟交警中队的设置等问题给予了明确的回答。13个重点部门向会议印发了书面报告，市政府及市治堵办、公安局、交通运输局、市政园林局等向会议作了表态性发言，把交通拥堵和“四小车”整治的困难和问题都摆到了桌面上。会议形成了“治堵必须先治乱”的共识，强调治堵政府有责任，市民同样有责任，政府与社会两头都要积极努力，合力建立良好交通秩序。

议行合一、协商民主

2014年，“人民听证”又有了新的发展，监督链条更加完整，体系更加科学。年初提出问题，年中跟踪监督、协商推进，年底对照年初目标进行评判和测评。

去年，常委会把十五届人大三次会议期间代表提出的有关河道整治、城乡清洁、食品安全、交通治堵等议案继续作为贯穿全年“人民听证”的4个议题，以“年头年尾大听证，年中小听证”的方式进行监督。4月28日，常委会举行年度第一场“人民听证”会议，就4个议题与政府及部门进行协商。每个议题先由有关工委根据前期调研情况，提出若干问题及意见。政府方面既可以提出说明，也可发表不同的认识。委员、代表也可以发表意见。会后，常委会整理相关材料、数据，经主任会议讨论后，交政府研究落实。

在年头和年尾两场大听证会议中间，常委会分议题举行小听证，与市政府及职能部门进行专题协商和沟通。整个过程中，常委会制定了相应的监督实施意见，及时通报监督过程中的情况。12月26日，常委会举行第二场“人民听证”会议，对责任部门重点工作落实情况进行评议，并进行满意度测评。对满意率在50%以下者，责成其向常委会说明理由。

这一做法，一是符合依法治国和基层民主政治发展要求。人大在全面推进依法治国中，担负着越来越重要的职责。地方人大制度的建设、发展和完善，越来越成为我国基层民主政治建设、法制建设的主阵地和主要方向。“人民听证”的发展历程，鲜明地体现了这一要求和方向。二是体现了“议行一致”的原则。人大重在“议”字，发现问题，提出问题，政府重在行政，“议”和“行”合在协商上。三是推进了协商民主和公众有序参与。人大根据宪法和法律赋予的权利和地位，就社会关注度高的民生等问题，组织政府、人大代表、市民等多方力量进行多层次、广泛的协商，求得最大“公约数”，形成共识。四是监督的实效性更强。“人民听证”选取的议题都为群众高度关注、事关民生的工作，经过各方的充分协商后，提出若干具体实际的问题交政府部门落实解决，人大可以进行持续的跟踪监督。中央办公厅专题调研组、中国社科院调研组对此都给予了充分肯定和评价。

2015年的“人民听证”工作，更加强调协商民主的原则，更加注重代表作用发挥，更加重视落实成效评估评价机制建设，不断深化完善“人民听证”。市十五届人民代表大会四次会议作出关于2015年度“人民听证”议题安排的决议，同意2015年度“人民听证”的议题从以下三个方面选取：一是代表建议、议案中事关经济社会发展大局，事关民生改善、群众切身利益的问题；二是“一府两院”年度工作报告和计划预算报告中提出的普遍受关注的问题；三是市人大常委会日常监督工作中发现的问题。具体议题，由市人大常委会根据上述原则审议决定。今年，乐清人大将进一步提高代表对人大工作和“人民听证”的参与度，为代表履职创造更多条件与机会。同时，继续在会议组织形式、协商方式、跟踪监督、落实成效评价结果应用等方面，加强探索创新，依法打造更加科学、更为完整的监督链条。

主事者乐清市人大常委会主任赵乐强说：

关于“人民听证”的初衷

为什么要做这事？当时大致是基于两个方面的考虑。

1. 社会现状需要有一个民意表达的平台和公众有序政治参与的途径。当今社会是个高压锅，要有出气阀的。群体性信访多有出气口不畅的原因。何况乐清又较特殊，思想活跃，民营经济占整体经济的98%以上，利益搏弈各层次都存在。所以，建一个制度化的法律框架内的平台已经成为当前基层民主政治和社会的一种需求。和谐社会必定是一个上下通气的社会，维稳这么艰巨，肯定是有的地方阻塞了。痛则不通，通则不痛，矛盾什么地方什么社会都是存在的，但民意表达不通畅，该是民众参与的没让他参与，会使矛盾激化、恶化。将民众的参政议政热情纳入到人大这个现成的法律架构内，能丰富民众有序政治参与的形式，有利于社会矛盾的缓和，社会压力能提前释放，冲突也不易于生成。同样，也能疏导民间力量，形成政府和民间力量合作共同解决社会难题的机制。

2. 希望探索一种有效的方法使人大的监督显得刚性一些。当官不能太舒服，讲政绩像唱卡拉OK一样，自出题目自我总结自我表扬，已成为当前体制内的一大弊端。整个考核评估标准都是自成体系的。温州民间有句俚语叫：正月初一滚元宝，都是一个好。而人大名曰监督政府，法有明文，做则不易。当时想到要有所改变，监督法07年又下来了。这是个好时机，我们借机要探索一套机制，把人大自己的道场建起来。

我对我们这套做法用了“惠而不费”四个字来形容，好处不少，成本不高。实践证明，我们在其中所遵循的指导思想、关于民主与法制的理念以及取得的结果，与我们当时的初衷是一致的。