“人民听证制度”—地方人大建设的一项探索创新
（根据录音整理，有删节）
时间：2010年5月11日上午
地点：社科院一层学术报告厅
主持人：中国社科院政治学研究所政治制度研究室主任、研究员史卫民
主讲人：浙江省乐清市人大常委会党组书记、主任 赵乐强
主持人：中国社会科学院政治科学研究所，按照所里的安排，今天请浙江省乐清市人大常委会赵主任给我们做一个关于人大改革方面的报告。我先简单从我的角度理解来说一下他们的改革。大家都知道，人大的改革九十年代开始起步，重点是在选举方面做了很多规范性的努力，一直到2004年、2008年修改选举法，地方组织法，在选举方面发展比较快。同时在民主监督、在整个人大制度建设方面也有很多发展，有些地方做了个案监督、述职评议等等，做了很多试点。但是这样的试点在进入新世纪以后，尤其是2003年以来步伐有点放慢，这里面有很多特殊的原因，我们今天就不探讨这些原因了。但是乐清市人大常委会就在这几年尤其是赵主任到人大工作岗位上之后来实行我最早看到的“广场政治”的一种创新的形式，后来经过房所长定名叫做“人民听证制度”，现在人民日报上发表的文章就叫“人民听证制度”，这个制度不同于以往的一般意义的所谓述职评议，它有一套比较新的做法，所以今天既欢迎政治学所的同仁一起来听赵主任做这个报告，也欢迎党校的同志来一起研讨参加一次学术活动。下面，请赵主任作报告。
赵乐强：非常荣幸能够在这个讲台上给大家做一些交流。我较长时间在党委部门工作，当过乐清的市委常委、宣传部长，后来当市委副书记，分管过政法、农村工作，分管过意识形态工作，2007年到人大岗位上来。
我们乐清已经全面进入了工业化、城市化时期。在1978年的时候，乐清的人均113元，现在农民人均是17000多，居民人均将近3万元。120万户籍人口，在外面的有40多万，在北京就有六七万人。我一直没有离开过乐清，从头到尾参与了乐清由农耕社会向工业社会的转变，而且这个转变是如此深刻和完美。乐清1600多年历史。这1600多年，皇帝换了，朝代改了，但到底还是农业社会。但就短短这三十多年，党的十一届三中全会以后，我们从农业社会到了工业社会，这个转身是如此之完美。我参与这三十年来的乐清由农业社会到工业社会的转变，参与了它的城市化建设，身同感受的东西也多，我们随着它在进步。
我到人大的三年，也是对县市人大的调研过程，我今天把我这三年的社会调查的成果奉献给大家，社科院给我们做了大量的工作，我以此作回报。在座的各位是专家，有很深的造诣。我来自基层，长期从事实际工作，讲的一些东西都是比较底层的，谈一点认识，讲一些基层的情况，希望能够给大家带来一些启示。讲三个问题。
第一个问题，三十年来尤其最近十几年来，我们的民主建设取得了巨大的进步。基层民主化的过程，是一个伟大的过程。虽然我们现在还在路上走，但是我们取得了巨大的进步。
我举几个事例，前后作些对比。
第一个事例，1986年到1989年，我在乐清的一个乡里面当书记，当时我把乡镇的工作做了概括，还在温州报登过，叫“敲敲门、抓抓人，拨拨谷、拆拆屋”，计划生育都是深更半夜去人家家里抓。“拨拨谷、拆拆屋”，碰到有些人家，征购任务完成不了，就带人下去，从他们家里把谷拨出来。政府没审批，他建房了，就给它拆了。86年到89年，这是种常态，天经地义似的，好像乡镇政府就这么干，也没有人提出质疑，谁也没有怀疑过它的合法性、合理性，也感觉不到有什么不对的地方。老百姓有意见，消极抵制有，但很少见公开反抗的。现在谁还能这样？谁还会这样？谁还敢这样？
第二个事例，八十年代末，在我们邻县的苍南县，发生了一起农民告县长的故事，当时是非常轰动的，各大报纸都有报道，农民告县长，民告官大新闻，现在情况如何呢？我来之前去法院了解了一下，去年乐清的行政官司当年结案的97件，新立案的也90多起，还有一些不给立案的。
第三个事例，八十年代初，发生在乐清柳市镇的“八大王事件”。温州走向开放的一个标志性事情。什么叫做“八大王”？柳市是一个镇，当时商品经济已经出来了，有搞螺丝钉加工、小五金加工、线圈加工，还有搞翻砂、印刷等等，这几个人都搞得比较好，而且都有帮工。这八个大户，在这个行业里生产量大一点。打击投机倒把运动来了，把他们投入了牢狱，这就是非常轰动的柳市的“八大王事件”，后来当然全部得以平反。
现在的柳市，光企业集团就有33个，去年的工业产值300多个亿，而且在1998年非常荣幸的被命名为“中国电器之都”。所以，柳市人举行第一届电器文化节，他们非常热情地请我去给他主持大会，因为1990年柳市又一次被国家有关部门列入重点整治和打击的对象，当时我正在柳市镇当书记。而这次却是凤凰涅槃，柳市获得了新的生机和活力，人们热火朝天地追求财富。此一时彼一时，简直一个是天上一个地上。
在我来讲课之前，我找到98年北大社会系王思斌教授的一篇文章，题目是《目前中国农村问题的社会分析》，他有些观点讲得很好，比如农民意愿表达，他们的一些反映意见，应有自由和正常的渠道等等，现在依然十分中肯、十分重要。当时他的担心，一个是村务公开，他认为“村务公开是好的，但县委书记如果不感兴趣也干不起来。”还有一个担心是村民自治，“乡镇干部愿意让谁当村委会干部就谁当，愿意把你拿下就拿下”。现在我们乐清不仅村务公开，村的账目都是由镇代理的，我是这个村的村长书记，我用的钱就得拿到镇里审一下，还要上网的。还有关于乡干部愿意给谁当就给谁当，不愿意就拿下的问题，其实不是这回事情了。乐清村的选举大概分三个阶段：第一个阶段，那个时候往往是乡里的驻村干部和有关村干部跑到农民家里去，征询一下意见，大家也是无所谓的态度，谁当干部都是上级说了算。
第二个阶段，比较无序的，社会上的各种东西冒出来了，有钱的，送点东西，另外一种是恶势力。票箱是流动的，谁抱票箱的就会跟村民说选谁吧，谁抱票箱谁就有权利。
第三个阶段，现在好多了，而且做了很多规定，乐清规定八类人不能作为候选人。流动票箱变成固定票箱，老百姓对自己的一票越来越重视了。
我今年大年初一到了一个老区的村庄，1945年的时候被日本兵烧得只剩下半间冒烟的祠堂，现在很富足，挂北京牌子的车就有180辆。村子很漂亮，不少别墅。我听村里人讲，选举那几天比过年还热闹，村委主任两个候选人，两方面都有支持者，那几天很热闹，在外地的大都赶回来了，拉关系，做工作。选举的时候，村民大会，所有人都来了，设一个秘密写票的地方，然后公开投票。农村选举已经到了这个过程。
我这里讲的是好的情况。但是宗族的问题、地方的恶势力的问题等等，有不少地方没有得到很好的解决。有些还得派警察去。
一个村最基层的，邻里关系的，熟人社会弄不好还要打死人。现在有些人把民主这东西看得太完美了，想得也太简单了些。一个村二十几年过去了，还只能到这个程度，问题还不少。所以对民主的要求不能太理想化，民主并不是那么容易的。
二、基层民主的发展中，有不少的问题，困难也不少，但问题和困难都是能解决的。
我们现在的党群关系，或者说百姓与政府的关系，一种是鱼水关系（请原谅找不出恰当的用词），鱼水关系依然存在，还不少，现在在有些人的心目当中，好象现在的群众和政府关系很臭了，这不符合事实，所谓鱼水关系的，有几类人。一类是富起来的人，他感激我们的党和政府，感激改革开放给他们带来的变化，是发自内心的感谢。当时邓小平南巡讲话以后，乐清几个老板一起商量怎么表示这种感情，在东北找了一很大的人参，以乐清人民的名义寄给邓小平同志，中央办公厅回了信，说收到了，谢谢大家，东西退回去。乐清有个村叫北塘村，村主任在山西经商，第一期投资一千万，改造村庄，回报家乡，情真意切。搞了大棚农业，搞生态，这样社会主义新农村雏形就出来了。还有在无锡的一个人，他这七八年连续给他家乡投资三千多万，都是无偿的。
第二类人是种地的，现在还靠土地收入的基本农民，乐清大部分农民都变了，有些变成企业主或商人了，但是也有一些还是农民，这些年“三农”政策补贴很到位，乐清作为发达的地方，当然给农民更多。前不久发生口蹄疫，猪的传染病，有一个镇就要埋掉三万头猪，这在过去三万头猪农民连夜都要运出去的。但是现在农民说这几年政府对我们好，政府总是这么照顾我们，所以非常自愿的把这些口蹄疫的猪埋掉了。
第三类人是社会面上弱势人员。即劳动能力不强，基本靠政府养的，包括残疾人。他们相信党和政府，感情也朴实，对党和政府给他们的照顾十分感谢。
第二种关系是蛙水关系，不即不离，相互依存，好也好不到哪里去，坏也坏不到哪里去。处理好，就很好，处理不好，蛙就蹦走了，这些人的收入以中等和中等偏下为主。这类人跟政府有关系，但是不是很依赖你，有事情会找你，要求你解决什么问题，或者碰到困难的时候，他想你帮助处理一些问题。和这类人是蛙水关系，不即不离的关系，弄不好了，就变成政府的对立面，弄好了就相安无事。
第三种关系是水火不相容的关系，现在媒体上有些报道做得很过，有些也不了解情况。有时候在某一个事例上表现出来，政府和百姓都处在一种无奈的状态，有些有因果关系，有些找不到直接的因果关系。05年在智仁乡，有个产妇因为引产以后在医院死了，闹大了，移尸乡政府，处理一天了还处理不下来。后来我跟常务副市长两个人去。大门被锁了，老头躺在地上，楼梯上一拨一拨的人要往上冲，警察在那儿挡着。当然后来这个事情解决了，也没出任何问题。
事后了解了一下，那些附近乡镇被政府处罚过的包括判过刑的不少人，都在那儿游荡。这倒也没关系，反正群体性事件总是这样子。令人深思的，或者说深层次的问题是，街上店里，矿泉水不卖给你，方便面也不卖给你，所以我们的心很悲凉，也凄凉。商店东西都不卖给你，这是我这辈子忘不了的事情。
所谓水火不相容关系中第一类是失地农民。或者讲的更具体一点是地失了钱也挥霍了的农民；第二类人，社会上有点能力的，有点本事但低收入的人。譬如清退了的民办教师，一次性清退，在当时的条件下也给了合理的补偿。现在他认为我的青春浪费了，现在又没富起来，迁怒于政府；第三类人是法轮功之类的人。
现在老百姓腰包鼓起来了，城市也漂亮了，楼高了，生活地位高了，但是政府的公信力下降了，这是事实。现在存在的问题有些能避免，有些不能避免，工业化、城市化过程当中是要付出代价，这些代价都让政府买单，政府付不起，如果都让群众付群众也付不起。所以，在工业化、城市化过程当中，政府要格外小心，主动权在政府这里。
三、让人民监督政府和让人民群众说话，这两个问题是基层民主中突出的问题，我们需要认真探索。
在工业化、城市化过程当中有很多问题，但有两个最突出的问题。一是让人民监督政府；二是让人民群众有话说。
民主作为上层建筑的东西，不能脱离经济建设，它也是累积、渐进的过程，工业化、城市化的重点就在经济建设上，不能停下来，让民主制度等等制度都完善以后再搞建设，没这个道理。但是有一点，一个阶段有一个阶段的重点，当官不能太舒服，老百姓得有地方说话。我认为这是两个比较突出的问题。基于乐清这些背景，我们乐清人大搞了“人民听证”，承蒙政治学所的支持，《人民日报》等几大主流媒体给我们作了宣传，我们的事很小，但滴水见太阳，它多少也映见了我们的民主政治的进步和发展。
一、什么是“人民听证”
什么是“人民听证”呢?为了说的形象些和清楚些，我把去年9月24日、25日我们开会的一些相关的情景在这里说明一下。这次会议和以往一样，视频和本地电视同步直播，包括四位副市长和二位局长的人事任免全程公开。尤其是其中的一项公共政策辩论也公开进行，让公众亲历政策制订、辩论的全过程。
这是项关于城市中居民危房鉴定和改建的政策。牵涉到政府的二个部门。市房管局认为危房鉴定走热是房价上升和政府对住宅用地供给量控制造成的。2009年实际鉴定房数已经超过2000户。
市规划建设局则认为，危房鉴定成为居民在老城区范围内申请建房的前置条件，居民通过危房鉴定达到建房的目的，而对危房鉴定把关不严，导致民房自拆自建量非常庞大，出现了一大批违章建筑，影响了正常的规划管理和城市建设。因此规划建设局建议，房管局要严格规范危房鉴定，不得放低鉴定标准。对鉴定不实的鉴定机构，要给予相应的处理。
针对规划建设局提出的问题，房管局承认他们对新的动态情况不明，与相关部门缺乏沟通。对鉴定不严的问题，房管局认为给该局的鉴定工作带来一些负面影响。
此前，市人大常委会已对此问题进行了调研。相关工委负责人在会上举例报告说，危房鉴定中或多或少存在着“人情鉴定”的情况。但同时报告说，目前老城区的规划编制同样存在问题，居民们“怨声载道”，并造成大量矛盾。人大常委会委员在尔后的审议中有支持继续做危房鉴定的，也有反对的，也有认为危房鉴定和规划许可两者没有必然联系的。
几天后，人大的主任们开会，关于这问题，以人大常委会的名义给市人民政府发了一个公函，内容如下：“《乐清市城市住宅建设规划管理暂行规定》是1999年由市政府制发的，时间已跨十年，它与现行情况有所脱离。市人民政府要根据实际情况，予以完善修正。并在三个月后，将执行情况向人大报告。”
以上就是关于乐清“人民听证”的一段专门场景。
二、人民听证形成的过程
实际上，我们从2007年开始就通过视频直播专门的人大常委会会议。所谓专门的会议，是指在一年中分三次，分别听取市政府副市长年初、年中、年末关于重大事项的工作进行情况的报告。听证、议政之路从那时启动。
但那时更多是关于会议的格局与仪式的改变，实质性的工作是以后的事。以往人大的常委会，往往是组成人员和政府领导一团和气地围坐在圆桌旁，很像一个司空见惯的工作会议。而2007年初的那次会议并从那次会议开始，召开专门常委会时，人大常委会全体组成人员坐在主席台上，统一着装，穿西服打领带。市政府领导和政府序列的行政部门首长坐在主席台的对面。主席台两侧设两个屏幕，发言者和重点人物的动静，被放大在这个屏幕上。会场两边是受邀请列席会议的人大代表和市机关、乡镇的负责人。会场设市民旁听席。在主席台和市长们的座位之间靠侧面的位置，设一个发言席，在那里，副市长和行政部门首长要向常委会汇报工作，回答询问。
当这些被视频直接播出时，让人耳目一新，也引发了舆论热议，全国70多家媒体作了相关报道，“南方周末”发表了深度报道，称之为“变革”，称之为“广场政治”，北京的“新京报”特此发表社论予以力挺，网上则有2000多条次评议此事。因为这事新鲜啊！
我们当时的想法是，乐清地方经济发达，思想活跃，在不少事情上老百姓是政府的政策和工作直接利益的相关人，所以要在两者之间搭一个沟通的平台，就显得十分必要和重要。政府和民众在某些具体问题上的分歧可以在一个共同的平台交换意见，取得共识。就是一般的老百姓，他往往也是要通过特定的对象，认识和理解政府工作。这个特定的对象就选择了副市长。因为市长有一年一度向代表大会作政府工作报告的机会，而副市长是政府的行政副首长，既有决策权又有执行权，所以我们要求他们选择重大事项及其进展情况作出报告。当然，他们开始时也是不自然的。政府长期的运行模式是自成系统，包括评估标准都是自己考量自己的。我曾经作过一个比喻：这有点像包厢里唱卡拉OK，自己点歌自己唱，哥们鼓鼓掌，不管是狼嚎或羊叫。从包厢转到广场上，场面不一样了，有掌声，也就有嘘声了。但它能医治当官太舒服的毛病。
从今年开始，我们进一步扩大了听证的范围，从副市长延伸到政府部门的局长。就“人民听证”的意义和形式而言这是一体的事，但又有新的进步，质量和效果进一步提高，有报告、有辩论，形式更加活跃，所涉及到的议题大都来自代表的议案，因而更具体，与民众关系更直接，碰到了什么问题，有什么困难，有什么阻力，表述得更加明白。人大代表的作用和权力在这里得到了充分的体现，以往市人大代表只参加每年一度的人大会议，现在一旦哪个议案成为听证的题目，提案的代表则要参加会前调研，参加会议，发表意见。同时，这也为代表议案的办理找到了一种新的办法。
三、几点思考
1、“人民听证”使人民有了知情权和民意表达的平台，它体现了民主的实质，让人民当家作主在社会经济生活中做到了。现在有人一提民主往往就强调选举民主，认为一人一票就是民主。而我认为，“人民听证”是让人民当家作主，人民能当家作主才是最大的民主。但人民当家作主应有其具体的内容，包括形式及其一些细节的设计。我打个比喻来说明这问题。比如分房，政府手里只有二个指标，而有条件分房的对象却有十个，粥少僧多。这时十个人提出要求让政府把这二个指标交由他们自行处理，这是民众诉求，如果政府同意了，这叫回应。民众有诉求，政府有回应，这是一种民主。而这十个人或抽签或补差价，大家商量着，共同参与表达意志把这事情办好了，这就叫民主。在现阶段它比选举民主重要。民众作为利益相关者，能参与与他们利益相关事务的讨论乃至决策，比什么都重要。
2、“人民听证”作为一种民主形式，成本低，它是在法律框架内的人大活动。根据《监督法》和《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》规定，政府的专项工作一般是由政府的负责人向人大常委会报告，也可委托有关部门负责人向本级人大常委会报告。所以，无论是副市长或是部门的局长报告，都是合法的。我们是在政府和民众之间搭建了一个大平台，将民众的诉求依法转为民众表达，让政府作出回应，这是人大特有的优势和资源。在现阶段，从化解社会矛盾，维护社会稳定，建设和谐社会诸多方面都有其积极的意义。
3、“人民听证”也使人大活动更加充实，更加有效。人大监督政府，法有明文，但在具体做的时候有难度，尤其是人大对自身的法律地位和与政府的工作关系很难把握。在实际的操作中重程序轻效果，选的题目过大或太概念化，影响了审议质量甚至审议不起来，其后果是变成了橡皮图章，在实际的政治生活中因找不到合理的定位，以至被边缘化。“人民听证”首先是选好议题。它选题除了合法性外，它来自代表的议案、建议意见，或调研中发现的突出问题，或社会普遍关注的问题，其特点是直接，内容明确，民众有诉求，政府能回应。其次政府或部门有针对性的说明报告，人大常委会事先组织调研有专门的调研报告，并都在会议上公开宣读。第三，会上让常委会组成人员和代表有充分发表意见的机会，公开辩论。最后，依法召开人大常委会的主任会议，向政府提交意见，并督促他们办理。这个过程使得人大常委会发挥了一个既重程序又重实效，积极有为又有理有度的作用，监督与支持政府工作在实际中得到了辩证的统一。
主持人：感谢赵主任今天给我们做了一个非常生动的讲座。应该说，尽管赵主任还没有很详细的展开“人民听证”的很多细节，我们可能还有很多疑问，也还有很多希望。讲的这些，对于我们了解像温州这样的地区，从过去的穷困状态走向现代化，还要面临非常多的管理、理念面、制度等相当多方面的问题，这个转型，赵主任给我们上了一堂非常生动的课，等于带着我们进行了一次实地调查。作为研究单位，我们会在所里安排之下，还会一如既往地关注乐清的模式，另外我们也希望带领一些同仁，到你那儿研究你的经验，向赵主任学习。我们也希望乐清这种模式能够红旗继续打下去，走得更稳、更好。我代表大家再一次感谢赵主任。
今天的讲座就到这儿，谢谢大家。